Лонгрид

Кризис американской публичной дипломатии как зеркало системы

Ульяна Артамонова
Ульяна Артамонова
Младший научный сотрудник Центра североамериканских исследований ИМЭМО РАН
2,21 млрд долл., 3,9% от внешнеполитического бюджета США, более миллиона студентов в год, 90 программ международного обмена, десятки тысяч грантов, - всё это цифры, характеризующие публичную дипломатию США по состоянию на 2019-2020 гг.. Для российской публичной дипломатии это цифры, о которых эксперты в этой области могут пока только мечтать. Однако несмотря на столь впечатляющие показатели, американская система публичной дипломатии переживает далеко не лучшие времена. Так считает научный сотрудник ИМЭМО РАН Ульяна Артамонова, рассуждающая об этом в своей статье специально для PICREADI ANALITIKA. Оценки Редакции могут не совпадать с оценками автора, чье мнение при этом кажется нам крайне интересным и глубоко профессиональным.
Системную организацию публичной дипломатии США по-прежнему характеризует то, что основные институты системы – государственные.
Публичная дипломатия в своем изначальном – американском – понимании всегда предполагала контакт между государственными структурами и иностранной общественностью. Концептуальные тренды конца XX – начала XXI вв. вдохновлены идеями постмодернизма с одной стороны и неолиберализма – с другой. Они ставят целью расширение границ понимания и включения в круг участников публичной дипломатии негосударственных акторов [1]. Несмотря на это, системную организацию публичной дипломатии США по-прежнему характеризует то, что основные институты системы – государственные.

После расформирования в 1999 году Информационного агентства США (ЮСИА), в котором были консолидированы все основные функции публичной дипломатии в годы «холодной войны», она была разделена между Агентством США по глобальным медиа [2] и рядом подразделений Государственного Департамента США, которые находятся в подчинении у заместителя госсекретаря по публичной дипломатии и связям с общественностью. Еще один важный элемент в данной системе институтов – Консультативная комиссия США по публичной дипломатии [3]. Комиссия работает под эгидой Госдепартамента, хотя ее участники и не являются служащими ведомства: их назначает непосредственно президент США по согласованию с Сенатом.

Важно понимать, что характер деятельности Комиссии отличается от работы ключевых институтов публичной дипломатии. Ее основная задача заключается в оценке деятельности правительства США, направленной на понимание, информирование и оказание влияния на иностранную общественность. Комиссия формулирует рекомендации для повышения эффективности этой работы. Рекомендации она адресует Белому Дому, госсекретарю, Сенату, Агентству США по глобальным медиа и профильным подразделениям Госдепартамента, таким образом доводя их до сведения не только официальных лиц, непосредственно вовлеченных в планирование и реализацию публичной дипломатии США, но и до руководства исполнительной и законодательной властей. Оценки положения дел и рекомендации Комиссия включает в ежегодно публикуемый Комплексный доклад о публичной дипломатии и международном вещании.

Отчет Консультативной комиссии США по публичной дипломатии за 2020 год
Согласно недавно опубликованному докладу за 2020 год, одна из ключевых проблем американской публичной дипломатии – недостаточное финансирование. Выделенный для публичной дипломатии бюджет на 2019 финансовый год составил 2,21 млрд долларов [4]. Как и в прошлые годы (по меньшей мере в последние пять лет) объем финансирования публичной дипломатии составляет не более 3,9% от общего бюджета, выделенного на международные отношения. Заметен отрицательный тренд: если финансирование публичной дипломатии в 2018 году увеличилось относительно 2017 года на 2,6%, то финансирование 2019 года относительно 2018 года увеличилось лишь на 1,1%. При этом с учетом инфляции объемы выделенных средств с 1994 года сократились на 340 млн долларов. Подобная динамика отрицательно сказывается на эффективности публичной дипломатии. Важно также учесть стремительное технологическое развитие, которое приводит к удорожанию профильных программ, а также тот факт, что целевая аудитория американской публичной дипломатии за этот период выросла более чем на 2,1 млрд человек.

Не менее серьезная проблема, сохраняющаяся из года в год, – недостаточно оптимизированное распределение ресурсов. Особенно это касается степени соответствия финансируемых программ стратегическим внешнеполитическим приоритетам США. Проблема вытекает непосредственно из недостатка анализа и мониторинга эффективности публичной дипломатии. Комиссия в своих докладах регулярно подчеркивает недофинансирование этого направления.

Для американской публичной дипломатии есть и положительные тенденции. В частности, финансирование Отдела политики, планирования и ресурсов в подчинении заместителя госсекретаря по публичной дипломатии и связям с общественностью увеличилось более чем в два раза по сравнению с прошлым годом: с 4,5 млн долларов до 11,1 млн долларов. Именно это структурное подразделение осуществляет стратегическое планирование в сфере американской публичной дипломатии, оценивает потенциал и эффективность реализуемых программ, следит за оптимальным распределением финансирования. На фоне общего системного недофинансирования публичной дипломатии вряд ли это ощутимо изменит ситуацию в ближайшее время.
Обложка отчета Консультативной комиссии США по публичной дипломатии за 2020 год
Еще одну ключевую проблему в системе публичной дипломатии США представляет собой кадровый вопрос. В первую очередь это касается должности заместителя госсекретаря по публичной дипломатии и связям с общественностью. За 22 года существования поста на нем сменилось 16 человек, 7 из которых были исполняющими обязанности. Если в докладе 2019 года Консультативная комиссия США по публичной дипломатии делала акцент на необходимости подбора кандидатуры с учетом соответствующей квалификации (призывала назначать на этот пост специалиста, обладающего профессиональным опытом и качествами, имеющими отношение к управленческой практике и к публичной дипломатии), то в докладе 2020 года акцент сместился на критичность ситуации с постоянной сменой «и.о.» в контексте новых вызовов перед Соединенными Штатами.

Помимо этого, в системе публичной дипломатии США по-прежнему вакантны многие руководящие должности: на эти позиции необходимы опытные эксперты и талантливые кадровые дипломаты. Недостаток профессионалов сочетается с недостаточной привлекательностью вакансий с точки зрения развития карьеры. В связи с этим Комиссия призывает обновить учебные планы и создать новые возможности для профессионального развития специалистов по публичной дипломатии.

Тем не менее, на этом направлении наметился определенный прогресс: за прошедший год Институт зарубежной службы при Государственном Департаменте США включил в учебные планы курсы по грамотной работе с данными, созданию контента, анализу аудиторий, выстраиванию контактов, мониторингу и оценке. Представляется, что данная инициатива, однако, может решить проблему лишь частично, так как недостаточная привлекательность вакансий напрямую зависит от уровня финансирования сферы и её значимости на высшем политическом уровне.
Эмблема Государственного департамента США
Другая существенная проблема американской публичной дипломатии заключается в том, что не происходило серьезной реструктуризации и реформ системы в течение более чем двадцати лет. В докладе 2020 года одним из трех вызовов американской публичной дипломатии, угрожающих национальной безопасности и благосостоянию, называется недостаток устойчивой межведомственной координации для обеспечения слаженности действий в глобальном информационном пространстве.

Комиссия считает необходимым создать на уровне отдельного комитета в в Совете национальной безопасности США (СНБ) механизм координации усилий Госдепартамента, Министерства обороны и разведывательного сообщества в вопросах распространения влияния и американских нарративов в мире. В период «холодной войны» (за исключением президентства Ричарда Никсона и периода «разрядки», когда ощутимо снизился накал идеологического противостояния) руководство американской публичной дипломатии в лице директора Информационного агентства США было постоянно вовлечено в работу Совета национальной безопасности [5]. В этом отношении особенно заметен период президентства Рональда Рейгана, при котором в 1983 году была создана Группа специального планирования при СНБ. В нее входили советник по нацбезопасности, госсекретарь, министр обороны, директора ЮСИА и Агентства США по международному развитию, помощник президента по коммуникациям.

Комплексная реформа американской публичной дипломатии необходима с точки зрения разработки нового последовательного законодательства в этой сфере. Подобные шаги помогли бы устранить в действующих законах бюрократические несовершенства, которые усложняют процесс аналитики и мониторинга публичной дипломатии в США.

Комплексное реформирование невозможно без реструктуризации существующих институтов – её необходимость также подчеркивается в докладах Комиссии как условие для реализации потенциала американской публичной дипломатии. Эта потребность вытекает из ряда недостатков существующей системы: программы американской публичной дипломатии не всегда достаточно эффективны или не соответствуют в полной мере внешнеполитическим приоритетам США; ряд инициатив дублируют функции друг друга и нуждаются в консолидации; сохраняется недостаточность полевых исследований при выработке стратегии взаимодействия с иностранной аудиторией, что усложняет выбор корректных инструментов; существует потребность в механизме более активного вовлечения профильных структур Госдепартамента (в частности, Бюро по образовательным и культурным связям) в процесс политического планирования на уровне руководства региональных бюро.

Очевидно, что после окончания «холодной войны» сфера публичной дипломатии стала восприниматься политическим руководством США как менее значимая в связи с утратой «идеологического противника». Отсутствие серьезного конкурента в глобальном информационном пространстве привело к тому, что в последние двадцать лет американская публичная дипломатия если и реформировалась, то точечно и эпизодически [6].
Вице-президент Камала Харрис на объявлении команды национальной безопасности, ноябрь 2020 г.
Еще один сигнал о кризисе, в котором находится американская публичная дипломатия – это усиление «оборонительных тенденций». Согласно докладу, один из трех основных вызовов для национальной безопасности и благосостояния США, – это растущая интенсивность кампаний «пагубного влияния». Под ними подразумеваются усилия других стран (России, Китая и Ирана) по наращиванию своего влияния в глобальном информационном пространстве.

Этот тренд постепенно усиливался с 2016 года после того, как был создан Центр глобального взаимодействия – одно из новейших структурных подразделений в подчинении заместителя госсекретаря по публичной дипломатии и связям с общественностью. Заменив собой Центр стратегических контртеррористических коммуникаций, Центр глобального взаимодействия существенно расширил спектр задач и добавил к противодействию террористической пропаганде борьбу со спонсируемой иностранными правительствами «пропагандой и дезинформацией». За эти годы финансирование соответствующего подразделения увеличилось в 10 раз: с 5 млн долларов в год до более 50 млн долларов в год. В дальнейшем, согласно докладу, планируется увеличить бюджет до 138 млн долларов в год.

В докладе 2020 года Комиссия рекомендует придать Центру глобального взаимодействия статус Бюро Государственного Департамента США. Согласно этой логике, уровень публичной дипломатии других стран уже не позволяет Соединенным Штатам сохранять свое лидерство только за счет усилий собственной публичной дипломатии, все большее значение обретает контрдеятельность, направленная на подрыв возможностей других государств. По этой же причине авторы доклада рекомендовали Бюро по связям с мировой общественностью вернуть практику ежедневных пресс-конференций и политических брифингов на фоне «исключительной скорости распространения дезинформации и пропаганды». В отчете 2019 года подобные мероприятия всего лишь рекомендовалось сделать просто более частыми. Также заслуживает внимания новая рекомендация Комиссии по созданию единого для использования сотрудниками Госдепартамента набора терминов для описания операций «пагубного влияния» (дезинформация, пропаганда и прочее) и по установлению внутриведомственного консенсуса в отношении ключевых определений.
Материалы доклада GEC "Special Report: August 2020 Pillars of Russia's Disinformation and Propaganda Ecosystem".
География финансирования публичной дипломатии США и преобразования в данной сфере
Если совместить вышеназванные тенденции с географией финансирования публичной дипломатии США по регионам, то увидим, что наибольшие опасения относительно утраты ведущих позиций в информационном поле у Соединенных Штатов вызывает европейский регион. В 2019 финансовом году, как и за год до этого, наибольшая доля бюджета пришлась на Европу (23,68% от общей суммы выделенных средств). Зато регион Южной и Центральной Азии [7] с четвертого места (16,3% от общей суммы выделенных средств в 2018 финансовом году) за год поднялся на второе (19,18% – в 2019 г.). При этом львиная доля роста финансирования пришлась на Узбекистан (более чем в 5 раз – на 7 млн долларов) и Кыргызстан (более чем на 1,5 млн долларов).

В статьях расходов в 2019 финансовом году Россию с четвертого места на пятое потеснила Украина, которая, в свою очередь, до этого была на шестом месте. Уже упомянутый Узбекистан поднялся с 43-го места на шестое, а Китай с седьмого места спустился на девятое. Это позволяет предположить, что основную угрозу в сфере публичной дипломатии США видят в России, поэтому предпочитают наращивать усилия публичной дипломатии в близких к ней регионах.

Несмотря на декларацию намерений новой президентской администрации США восстановить утраченные позиции, в том числе, в сфере морального и идейного глобального лидерства, резкое изменение ситуации в отношении публичной дипломатии США в кратко- и среднесрочной перспективе представляется маловероятным. Во-первых, администрация Джозефа Байдена делает ставку на противопоставление себя и своих методов предшественникам. Можно наблюдать курс на последовательное уничтожение политического наследия Дональда Трампа. Это касается и публичной дипломатии.
Белый дом
Все решения Майкла Пэка, назначенного директором Агентства США по глобальным медиа летом 2020 года, были отменены: уволенные сотрудники восстановлены в должности, назначенные им – оправлены в отставку (включая самого Майкла Пэка). Внутренние проверки, нацеленные на выявление системных недостатков и повышение эффективности, были прекращены. И это при том, что проводившиеся преобразования последовательно продолжали курс на реформирование американского иновещания, начавшийся еще в период президентства Барака Обамы с реструктуризации Агентства.

Консультативная Комиссия США по публичной дипломатии в своем отчете, придерживаясь внутриполитического мейнстрима, выступила с критикой всех решений Майкла Пэка и призвала вернуть ситуацию в Агентстве к исходным условиям. Любопытно, что одним из основных аргументов критики является обвинение предыдущего руководства в попытках повысить уровень политизированности Агентства за счет большего вовлечения Белого дома в дела публичной дипломатии [8]. По мнению критиков, это могло бы повысить зависимость соответствующих политических институтов от главы государства и его видения ситуации. Тем не менее, именно в период президентства Рональда Рейгана, когда публичная дипломатия США была крайне политизирована по оценкам современников и когда Информационное агентство США активно продвигало повестку президента благодаря его личным близким отношениям с директором, публичная дипломатия США была очень успешной и внесла существенный вклад в победу США в «холодной войне». Безотносительно объективной пользы или отсутствия таковой от преобразований 2020 г. их отмена вызовет турбулентность в системе публичной дипломатии, что отрицательно скажется на её общей слаженности и эффективности.

Во-вторых, как показывают выводы Комиссии, американская публичная дипломатия нуждается в комплексном системном реформировании, которое потребует значительных финансовых инвестиций правительства в соответствующую сферу. В условиях продолжающейся пандемии COVID-19, необходимости ликвидировать ее последствия в экономической и социальной сферах, на фоне предвыборных обещаний по повышению социальной поддержки внутри США, маловероятно, что политическое руководство США изыщет возможность выделить достаточный объем средств на публичную дипломатию и инициативу по ее полному реформированию и «возрождению».
Майкл Пэк, бывший генеральный директор Агентства США по глобальным медиа
Notes:
[1] О концепции «новой публичной дипломатии» см., напр.: Melissen J. The new public diplomacy: soft power in international relations. Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2005. 240 p.; О негосударственных акторах см., напр.: Tomescu-Hatto O. Self-Presentation and Impression Management: NATO's New Public Diplomacy // NATO's Post-Cold War Politics. New Security Challenges Series / Ed. by S. Mayer. London: Palgrave Macmillan, 2014. P. 89-103. DOI: 10.1057/9781137330307_5 ; Зонова Т. В. Публичная дипломатия Европейского союза // Публичная дипломатия: Теория и практика: Научное издание / Под ред. М. М. Лебедевой. М.: Издательство «Аспект Пресс», 2017. 272 с.
[2] До 2018 г. Агентство США по глобальным медиа носило название: «Совет управляющих по вопросам вещания».
[3] Стоит отметить, что с 1948 г. (после принятия закона «Об обмене в сфере информации и образования» 1948 г., также известного как закон Смита-Мундта) существовало две комиссии: по вопросам информации и по образовательным обменам, которые были объединены в одну в 1977 г.
[4] Здесь и далее используются количественные данные из: Comprehensive annual report on public diplomacy and international broadcasting. US Advisory Commission on Public Diplomacy. 2019. URL: https://www.state.gov/2019-comprehensive-annual-report-on-public-diplomacy-and-international-broadcasting/ (дата обращения: 13.03.2021); Comprehensive annual report on public diplomacy and international broadcasting. US Advisory Commission on Public Diplomacy. 2020. URL: https://www.state.gov/2020-comprehensive-annual-re... (дата обращения: 13.03.2021).
[5] Cull N. The Cold War and the United States Informational Agency. Cambridge University Press. 2008. 568 p.
[6] Например, кампания по вовлечению Министерства обороны США в публичную дипломатию на фоне операций в Ираке и Афганистане в контексте противодействия террористической пропаганде; попытки реформировать Агентство США по глобальным медиа при Б. Обаме и Д. Трампе.
[7] Включает в себя страны Южной Азии (Афганистан, Бангладеш, Бутан, Индия, Мальдивы, Непал, Пакистан, Шри-Ланка) и страны Центральной Азии (Казахстан, Киргизию, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан).
[8] Артамонова У. З. Реформа иновещания на фоне системного кризиса американской публичной дипломатии // Россия и Америка в XXI веке. – 2020. – Выпуск № 4 [Электронный ресурс]. URL: https://rusus.jes.su/s207054760013295-1-1/ (дата обращения: 13.03.2021). DOI: 10.18254/S207054760013295-1