Как западные НКО меняют политическую жизнь Черногории

Однако ещё за несколько лет до бомбардировок было сложно представить такую судьбу для Югославии. Лидер Сербии Слободан Милошевич хоть и не был «другом» Запада, но точно пользовался его поддержкой. В то время он играл важную роль в урегулировании конфликтов в Боснии и Герцеговине и Косово. Серб рассматривался Западом как «гарант стабильности» на Балканах. Несмотря на поддержку на внешнеполитическом треке, внутри страны Милошевичу едва ли удалось справляться с экономическим кризисом, вызванным тяжелыми санкциями, наложенных за поддержку сербов из Боснии и Герцеговины. Такое положение подрывало поддержку населения правящей на тот момент Социалистической партии Сербии (СПС). Это привело к тому, что в таких крупных городах, как Белград, Ниш и Нови Сад в 1996 году выборы выиграла оппозиция, представленная на тот момент коалицией «Вместе» («Заjeдно»).

Результат выборов удивил не только власть, но и общественность. Милошевич не признал результатов и аннулировал их, потребовав провести новый тур, чем вызвал недовольство оппозиции. Не добившись от главы государства признания результатов, «Вместе» обратилась за поддержкой к ЕС. Спустя несколько дней консультаций Брюссель вышел с официальным ответом, в котором встал на сторону Милошевича и объявил о признании результатов.

Однако именно первоначальный успех коалиции «Вместе» стал сигналом для Запада активизировать поддержку сербской оппозиции. Если раньше практически единственной западной организацией в Югославии был немецкий Фонд Эберта (Friedrich-Ebert-Stiftung, FES), то с 1997 года в стране начинают свою деятельность Национальный демократический институт (National Democratic Institute, NDI), Международный республиканский институт (International Republican Institute, IRI) и Агентство США по международному развитию (United States Agency for International Development, USAID).

Целью организаций было оказать материальную и консультационную поддержку оппозиции, чтобы добиться победы демократических сил на президентских выборах в СРЮ в 2000 году [1].

Параллельно с поддержкой оппозиционных политиков Запад поощрял общественные организации, одной из которых был «Отпор». Изначально появившись как студенческое движение из одиннадцати человек, он быстро набирал популярность и спустя время уже насчитывал около 70 тыс. сторонников по всей Сербии.

Летом 1999 года два основателя «Отпора», Ненад Константинович и Слободан Хомен, отправились в БиГ, где встретились с представителями Государственного департамента США. Западные дипломатические представительства в Белграде вскоре стали регулярным источником финансирования «Отпора», передавая небольшие суммы денег, часто не более 10 тыс. немецких марок, лидерам движения. Также для лидеров «Отпора» проводились обучающие семинары по технологиям протеста, организации избирательной кампании, забастовок и ненасильственному сопротивлению.

США занимались обучением не только протестующих и политиков. В 1997 году, при участии Национального фонда демократии (National Endowment for Democracy), была создана НКО под названием «Г17». На тот момент она состояла из 17 сербских экономистов, некоторые из которых имели опыт работы со Всемирным банком, Вашингтонской группой и МВФ. В кооперации с американскими финансистами «Г17» занималась разработкой экономической части предвыборной программы демократической оппозиции.

[1] Spoerri M. Engineering revolution : the paradox of democracy promotion in Serbia. - 1 изд. - Pennsylvania: University of Pennsylvania Press , 2015. – P. 85.

Президентские выборы в СРЮ были назначены на 24 сентября 2000 года. Медийная кампания предыдущих лет против Милошевича сводило это голосование к своему рода референдуму: «за» или «против» Милошевича. После первого тура было объявлено, что ни один из кандидатов не смог преодолеть порог в 50% (Коштуница получил 48,22 %, а Милошевич — 40,25 % голосов), что означало необходимость проведения второго тура. После объявления официальных результатов оппозиция призвала своих сторонников выйти на протесты.

Отказ подавить протесты силой стал поворотным моментом госпереворота, предопределив победу оппозиции. 6 октября в Белград прилетел министр иностранных дел России Игорь Иванов и провел встречу с Милошевичем, чтобы убедить его признать поражение и «не допустить внутренний конфликт». В тот же день Милошевич выступил по национальному телевидению и признал свое поражение на выборах, что ознаменовало победу оппозиции на выборах.

Ещё когда у Милошевича в 1997 году начались проблемы с оппозицией, Джуканович начал на него открытое наступление. В 1996 году, во время премьерства Джукановича, он назначил своего соратника Вукасина Мараша главой полиции. Эта кандидатура не устраивала Милошевича, однако Джукановичу удалось отстоять Мараша. Чуть позднее, в 1997 году Джуканович выступил с публичной критикой лидера Сербии, заявив, что было бы совершенно политически неправильно, если бы Милошевич оставался на каком-либо месте в политической жизни Югославии: для югославской политики или для себя лично.

Джуканович также критиковал Милошевича за отказ передать обвиняемых военных преступников, за его неспособность улучшить свое отношение к многочисленному этническому албанскому меньшинству Сербии и потерянные три месяца на восстановление аннулированных побед оппозиции на выборах.

Начало бомбардировок Югославии не отвернуло Джукановича от Запада. Скорее, наоборот, он увидел шанс окончательно разорвать с Сербией, понимая, что дни Милошевича в политике сочтены.

В октябре 1999 года Скупщина Черногории принял Закон о гражданстве республики, который предусматривал получение гражданства страны при отсутствии гражданства СРЮ, а также его лишение при получении гражданства иностранного государства. В ноябре 1999 года были освобождены от уголовной ответственности лица, избегавшие мобилизации в период бомбардировок (17 тыс. человек), а также введена немецкая марка вместо югославского динара [2].

[2] Соколов А. В. Сербо-Черногорские отношения после распада СФРЮ (1992-2006 гг.) / А. В. Соколов // Imagines mundi : альманах исследований всеобщей истории XVI—XX вв. — № 6. — Сер. Балканика. Вып. 1. — Екатеринбург : [Изд-во УМЦ-УПИ], 2008. — С. 144

Таким образом, западные НКО напрямую поучаствовали в кампании, направленной против Слободана Милошевича. За собой они оставили хоть и немногочисленную, но разветвленную сеть штабов. Было налажено сотрудничество между западными консультантами и местными активистами.

В 1997 году представители USAID начали свою работу в Черногории. Хоть официально миссия организации началась только в 2001 году, именно в 1997 г. были налажены первые связи. В 1998 году правительство Черногории заявляет о желании начать реформы в области государственного управления. Оценка Министерства юстиции показала, что необходимо по крайней мере 5,6 млн немецких марок (2,4 млн долларов) на период с 1999 по 2001 гг. Деньги должны были уйти на реформу местного самоуправления (2,5 млн немецких марок) и на реформу государственного управления (1,3 млн немецких марок) [3]. Этих денег в распоряжении у правительства Черногории не было, и требовалась помощь иностранных организаций – в первую очередь USAID.

Под нужды реформы USAID запускает программу «Судебная реформа, эффективное управление и усиление черногорских медиа». Министерство юстиции совместно с американскими консультантами к 2003 разработали пакет законов, направленных на реформирование судебной системы.

Активное реформирование судебной системы в Черногории было начато несколькими годами позже, хотя база для этого была заложена именно в период 1999-2003 гг., когда был определен спектр проблем и обозначены области реформирования. Более того, выделились соисполнители реформы: Американская ассоциация юристов (ABA), являвшаяся грантополучателем USAID, а также Институт «Открытое общество» (Open Society Institute), спонсируемый Джорджом Соросом [4].

Желание Черногории вступить в ЕС и интегрироваться в мировой рынок требовало от неё реформирования не только судебной системы, но и других государственных институтов. Под эти цели в стране начинают появляться новые НКО: Центр демократии и прав человека (Centar za demokratiju i ljudska prava, 1999 г.), Центр гражданского образования (Centar za građansko obrazovanje, 2002), 35mm (2007), «Ювентас» (1996), Центр развития НКО (Centar za razvoi nevlavinih organizacija, ЦРНВО, 1999).

Черногорские активисты видели в появлении НКО возможность к ускорению демократизации страны и собственному участию в политической жизни. Спонсорами и грантодателями вышеуказанных НКО являлись ЕС и организации, занимающиеся продвижением демократических ценностей, такие как NED, USAID, «The Rockefeller Brothers Fund», «Open Society» (все – США), Фонд Фридриха Эберта (Германия), и другие.

Стратегия развития неправительственных организаций была заложена в августе 2001 года в программе UNDP (The United Nations Development Programme). Программа подразумевала набор мероприятий, направленных на развитие эффективной платформы для защиты интересов по вопросам, затрагивающим социальные, экономические и экологические составляющие устойчивого развития [5]. По сути, это означало увеличение координации и финансирования местных НКО для улучшения эффективности работы госструктур в целом. Обучение программам и курсам повышения квалификации проводились западными экспертами, прежде всего из США, Великобритании и Германии.

Иностранное финансирование продолжило активно поступать по линии USAID. Американские консультанты запустили несколько проектов, направленных на реформировании судебной, партийной и медийной систем. Деньги на эти мероприятия также укладывались в программы «Good Governance» и «Montenegro Civil Society and Advocacy Program». Совокупный бюджет двух программ составлял 14,6 млн евро [6]. Вкупе с реформированием вышеупомянутых сфер, деньги выделялись на развитие гражданского общества, что означало помощь в организации новых НКО. USAID занимались обучением судей, журналистов, общественных деятелей, партийных деятелей и других участников политической жизни Черногории. Тем самым США переучивали ключевые кадры страны в соответствии с собственными стандартами, выделяли им деньги и далее рекомендовали их на должности в политической системе.

После выхода Черногории из СРЮ в 2006 году и началом переговорного процесса с ЕС в 2009 году НКО начинают сосредотачивать усилия на реформировании глав №23 «Суд и основные права» и №24 «Правосудие, свобода и безопасность», которые являются необходимыми критериями евроинтеграции. Обе эти главы были открыты 18 декабря 2013 года. Их открытие означало готовность ЕС подключить дополнительные каналы финансирования мероприятий, направленных на помощь в реформировании это сфер.

Ко всему прочему, начало процесса евроинтеграции обязывало правительство Черногории усилить кооперацию с организациями гражданского общества. Иными словами, НКО должны были быть включены в работу государственных органов на уровне консультаций, мониторинга и взаимной подотчетности.

[3] Rhetoric and reform. A case study of institution building in Montenegro 1998 – 2001. - Podgorica and Berlin: European Stability Initiative , 2001. P. 13.
[4] Ibid. P. 16.
[5] Assessment of Development Results. Evaluation of UNDP´s Contribution. Montenegro. . - New York: United Nations Development Programme, 2006. P.46.
[6] Montenegro 2001-2013. Partnership and Progress. - USAID, 2006. P.42-44

Актуальность изучения опыта НКО в Черногории обусловлена тем, что в этом году впервые за долгое время Мило Джукановичу и его партии не удалось победить на выборах. Сначала в апреле лидер движения «Европа сейчас!» Яков Милатович в двух турах победил Джукановича, получив 58,88% поддержки избирателей. Несколько месяцев спустя его движение набрало 25,6% на парламентских выборах. Хоть оппозиция и надеялась на более высокий результат, их победа может стать началом важных перемен в политической жизни страны.

На протяжении своего обучения и построения карьеры Милатович был стабильно связан с европейскими институтами и программами образования. Окончив экономический факультет университета в Подгорице, он продолжил своё обучение в Оксфорде. Затраты на обучение покрыла стипендия Чивнинг, выдаваемая молодым лидерам британским правительством. Более того, Милатович проходил программы ООН, Фонда Конрада Аденауэра, стажировался в Вене и Риме. Такой богатый академический и профессиональный опыт позволил ему сначала устроиться на работу в «Дойче банк», а после продолжить карьеру в Европейском банке реконструкции и развития.

Можно ли считать случай Милатовича отдельной историей одного одаренного пассионария или это результат многолетней работы сети НКО в стране? Чтобы ответить на этот вопрос и оценить общий вклад неправительственного сектора в политическую жизнь страны, нужно обратиться к целям и задачам, которые эти НКО несут.

В основном, НКО, связанные с политическим процессом в Черногории, декларируют одни и те же цели: демократизация страны, борьба с коррупцией, повышение прозрачности демократических институтов, информирование и просвещение населения в вопросах прав человека. Для достижения поставленных целей НКО разрабатывают стратегии реформ, проводят школы, семинары, конференции, готовят отчеты о прогрессе страны в вопросе евроинтеграции.

Законодательство страны позволяет организациям не только издавать рекомендации по тому или иному вопросу, но и участвовать в рабочих комитетах Скупщины. В докладе ЦРНВО об участии НКО в работе парламента сказано, что в 2020 году было созвано 168 рабочих комитетов, состав которых мы знаем в 103 случаях. Доступные данные показали, что было как минимум 25 рабочих комитетов, в которых приняли участие 54 представителя НКО [10].

[10] Učešće predstavnika NVO u radu skupštinskih radnih tijela u 2020.godini. - Podgorica: Centar za razvoj nevladinih organizacija (CRNVO), 2021. P.6.

В рабочей группе по развитию политической системы, правосудия и управления принимали участие представители НКО «Гражданский Альянс» и «Центр демократического перехода» (CDT), который, в свою очередь, участвовал в разработке «Стратегии реформы правосудия 2019-2022 гг.».

Как уже было сказано, НКО участвуют в подготовке стратегий реформ. В 2014 году «Центр мониторинга и исследований» (CeMI) в сотрудничестве с «Центром демократии и прав человека» (CEDEM) и «Сетью утверждения процессов европейской интеграции» (MAEIP) реализовал проект под названием «Судебная реформа: повышение потенциала организаций гражданского общества по содействию честности судебной системы». Целью проекта были оценка и повышение уровня профессионализма, ответственности, эффективности и неподкупности судебных органов, а также развитие потенциала общественных организаций в вопросах мониторинга и защиты интересов граждан [11].

В августе 2019 года власти Черногории анонсировали изменения в Закон о свободном доступе к информации. Проект закона вызвал критику у ЕС и у НКО, с точки зрения которых он способствовал ограничению свободы слова. 27 октября того же года выходит открытое письмо, подписанное четырнадцатью НКО, в котором содержится просьба отказаться от предложенных изменений. Власти страны на тот момент решили не принимать поправки в закон. На сегодняшний день сфера регулируется аналогичным актом от 2017 года, который также вызывает критику НКО, однако добиться принятия поправок им не удаётся.

Особенно стоит оговориться о роли НКО в продвижении идеи о вступлении Черногории в НАТО. Активно этим вопросом занимался CEDEM. Ещё до того, как официальное приглашение было получено, этой НКО начали проводиться семинары по подготовке юристов к подведению правовой базы Черногории к стандартам НАТО. Всего это программа была рассчитана на 1000 представителей судебной власти, государственного управления, адвокатуры, СМИ и организаций гражданского общества.

В 2016 году CEDEM завершил проект по «повышению осведомленности населения о вступлении в НАТО». На тематических встречах посетителям предлагали разобрать «за» и «против» вступления в Альянс. Выходит, что CEDEM с 2012 года начал готовить кадры под правовую базу НАТО, а после решил предложить населению разобраться, нужно ли им вступление или нет. Данный проект был проведен в софинансировании с посольством США в Подгорице.

В 2022 году, после начала военного конфликта на Украине, тот же CEDEM выпустил доклад под названием «Слова как оружие: российский цифровой след на Западных Балканах». В докладе Россию обвиняют в дестабилизации ситуации в регионе через распространение фейков, финансирование правых сил и попытку государственного переворота в Черногории в 2016 году. Соавтором доклада стал профессор Срджан Дарманович, долгое время работавший послом Черногории в США. Сам же доклад был сделан в софинансировании с НАТО.

Проблемой для подобного рода организаций является скептицизм правительства в отношении их инициатив. Сегодня представители НКО участвуют практически во всех рабочих группах, касающихся евроинтеграции. Тем не менее смысл их участия остается дискуссионным. Одна из самых видных общественных деятелей Черногории и бывший член переговорной рабочей группы по евроинтеграции Йована Марович заявляла, что правительство и правящая партия не только не обеспечивают конструктивного участия гражданского общества в принятии решений, но и часто препятствуют этому.

Невозможность всегда оставаться в правовом поле вынуждает лидеров НКО прибегать к неправомерным действиям. Интересным случаем здесь представляется история Горана Джуровича, директора НКО «Медиа Центр». В 2019 году в Черногории проходили массовые протесты во главе с движением «97 000 сопротивляющихся», целью которых была отставка президента Мило Джукановича, премьер-министра Душко Марковича и других высокопоставленных лиц. Джурович, имея в тот момент контракт с Правительством на оказание консультационных услуг, активно поддерживал протесты против людей, платящих ему деньги.

НКО за много лет работы действительно удалось внести свой вклад в приближении Черногории в ЕС. Благодаря им были вскрыты многие коррупционные схемы, разработаны стратегии развития страны, приняты новые законы. НКО стали неотъемлемой частью политической жизни страны. В 2021 году «ЦРНВО» проводил опрос граждан касательно их отношения к неправительственным организациям. На вопрос о том, доверяют ли они НКО, более 58% ответили, что «в основном, доверяют» или «полностью доверяют». Самым популярным институтом в Черногории оказалась армия (69% доверия) и Скупщина (62%). Прокуратуре верят 36%, судам 33%, а медиа 47% [12].

[11] Monitoring court proceedings in Montenegro . - Podgorica: Centre for Monitoring and Research (CeMI), 2014.
[12] Stavovi građana Crne Gore o nevladinim organizacijama. - Podgorica: Centar za razvoj nevladinih organizacija (CRNVO), 2021. P.17.